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  第一章 宰辅制度的沿革与宋代宰辅制度(1)
第一章 宰辅制度的沿革与宋代宰辅制度(2)
第一章 宰辅制度的沿革与宋代宰辅制度(3)
第二章 宋代的三省制(1)
第二章 宋代的三省制(2)
第二章 宋代的三省制(3)
第三章 宋代相 权之强化(1)
第三章 宋代相 权之强化(2)
第三章 宋代相 权之强化(3)
第三章 宋代相 权之强化(4)
第三章 宋代相 权之强化(5)
第四章 宋代宰相的职权(1)
第四章 宋代宰相的职权(2)
第四章 宋代宰相的职权(3)
第四章 宋代宰相的职权(4)
第五章 参知政事(1)
第五章 参知政事(2)
第五章 参知政事(3)
第六章 枢密院(1)
第六章 枢密院(2)
第六章 枢密院(3)
第六章 枢密院(4)
第六章 枢密院(5)
第七章 宋代宰相与三司的关系(1)
第七章 宋代宰相与三司的关系(2)
第八章 宰相与台谏的关系(1)
第八章 宰相与台谏的关系(2)
第八章 宰相与台谏的关系(3)
 
 
第四章 宋代宰相的职权(3)
发布时间:2007/3/21   被阅览数:3448 次
(文字 〖 〗)
 
第三节代行决策权
    在封建专制社会,从理论上讲,皇帝掌握决策权,对国家所有的政务做出可否的决断。大臣的议政和施政,最终要汇总到皇帝手中,听帝王一言而断。每一朝皇帝,都努力在各个方面更多地体现这种决策权,这就是他们所提倡的“事必亲躬”。但是,一个国家的政务庞多繁杂,皇帝分身乏术,要真正做到“事必亲躬”是不可能的。即使一些打下江山、或才智过人的帝王,也从来无法全面体现自己的决策权,需要臣下参预决策。
    况且,多数帝王“生于深宫之中,长于妇人之手”,或智力平平、才能庸常,或好逸恶劳、贪图享受。他们不愿将过多的精力用于国家政务,自然更多地将决策权分与臣下。如宋仁宗,在宋代还算是勤政的好皇帝,监察御史里行孙沔却上书提意见说:“一岁之中,率无百余日视事。宰臣上殿奏事,止于数刻,天下万务,得不旷哉?……退朝之后,深宫之中,侍左右者,刀锯亏残之余;悦耳目者,绮纨艳冶之色。扃钥九重,叫阍千仞,宸禁昼严,乘舆天远发。固未见款召名臣,请问外事,询祖宗之纪纲,质朝廷之得失。”(《长编》卷115)
    相反,宰辅则直接面对实际事务和各职能部门,远远要比皇帝了解国情和民情,所做的决断也更切合实际。如果宰辅议政得出结论之后直接贯彻实施,或象征性地呈报皇帝审批,事实上就已经将议政权和决策权融而为一。况且,历代分享皇帝决策权的,往往是最受皇帝信赖的政治势力集团。在宋代,就是以宰辅为代表的士大夫阶层。所以,宋代宰辅不仅握有议政权、施政权,而且还握有相当部分的决策权,代皇帝决策。
    1、皇帝的最高决策权。
    在君主专制的社会里,君权至高无上,所谓“权者,君之所独制也”(《商君书·修权》)。宋代帝王的诸种努力,归根结底都是为了保证君主的最终决策权。纵观两宋三百多年历史,一切国家重大政务、军务,或者出自圣思独裁,或者都必须通过皇帝审核,颁布为诏令,君主的独裁权得到很好地维护。王安石说:“人主操予夺之柄”(《长编》卷230),孙升等则言“威福专出于人主”(《长编》卷440),即所谓“王言惟作命,百官承式”,“王者之言,群臣所禀受以施于天下者也”。“王言”的范围,为“指挥中书、枢密院事”(《长编》卷160,191),即对国家重大事务做出决断,然后交付中书和枢密院具体执行实施。宋代,是较好地贯彻落实“君设其本,臣操其末;君治其要,臣事其详;君操其柄,臣事其常”之君主集权独裁原则的时代。
    通常情况下,皇帝通过召集臣僚、合议大政的方式,行使自己的决策权,如常参、后殿再坐等,有时则通过批阅臣僚奏章来做出决策。皇帝的决策,再通过二府的中介,贯彻实施。从理论上来说,君权至高无上,皇帝的决策不受任何规章制度约束。然而,从操作规范来说,皇帝也是不能不依照二府机构设置与运作的程序,随心所欲的。时常,宋代皇帝会撇开二府,直接对基层发布自己的诏令,或者在具体事务上也贯彻自己的意志,如宋代皇帝喜欢授前方作战的军队以阵图,“有军前机速处分,则自御前发下,三省、枢密院莫得与也。”(《梦溪笔谈》卷11)等等。至昏庸的帝王,更是随意贯彻个人意志。《挥麈后录》卷2载:
 
    崇、观奸佞用事,贿赂关节,干祈恩泽,多以御笔行下,朱书其旁云。稽留时刻者,以大不恭论,流三千里。三省无所干预,大启幸门,为宦途之捷径。
 
    这样的决策和皇帝预政方式,显然都是违背制度的,属短期非常态行为,宫廷嫔妃、内侍等也最容易上下其手,伺机弄权。两宋时期,这种情况极少发生。
    宋代还曾出现皇帝干涉过多,二府宰辅无所事事的局面,但往往也是为时甚短,因为这同样是违背制度的,会引起大臣们的纷纷非议。熙宁末年,王安石罢相后,神宗将许多中央权力收归己有,台谏蔡承禧进谏说:“今之患在乎百职之不自任其职而已,中书以进人选才之方诿于陛下,密院以用兵择帅之事诿于陛下,事事皆出于圣意”(《长编》卷282)。这就是上文曾经言及的神宗朝相权短期萎缩的阶段。
    2、宰相代使决策权。
    宰辅议定上奏、皇帝审核批准,是中央决策的一般过程。但是,皇帝的审批常常沦为一种形式,而将相当部分的决策权委诸宰辅。宰辅有时沿袭唐制,采用“堂帖”、“札子”等文书形式,不需要皇帝发布旨令,便对政务直接做出决策,发布自己处理政务的意见,指挥号令。《梦溪笔谈》卷1说:
 
    唐中书指挥事谓之“堂帖子”。曾见唐人“堂帖”,宰相签押,格如今之“堂札子”也。
 
    宋代中书“堂札子”所指挥的,往往限于一般性的事务。《长编》卷285称:“故事,惟中书执政官行札子,以出政令。”
    宰辅替代帝王决策、以“堂帖”指挥各具体行政部门工作,形成习惯后,有时使得“堂帖”具有了过度的权威性,以至引起皇帝的疑忌。赵普“太平兴国初复相,堂帖之行,与诏敕无异。太宗命勿复行。”(《隆平集》卷4《宰臣》)其后,寇准为参知政事时,曾以“札子”指挥政事,太宗再次质疑说:“前代中书以堂帖旨(指)挥,乃是权臣假此名以威福天下也。太祖朝赵普在中书,其堂帖势力重于敕命,朝廷寻令削去。今何却置札子?札子、堂帖,大同小异耳。”(《宋会要·职官》1之71)
    太宗还算是开国皇帝,有才能,喜揽权,故设法限制宰辅权力,太宗朝也是相权最为萎缩的时期。以后的皇帝,自觉或不自觉地将更多的决策权委诸宰相。即使是根据皇帝的旨意起草诏令,宋代宰相也更多地体现了自己的意志,《石林燕语》卷5说:
 
    唐诏令虽一出于翰林学士,然遇有边防机要大事,学士所不能尽知者,则多宰相以其处分之要者自为之辞,而付学士院,使增其首尾常式之言而已,谓之“诏意”,故无所更易增损。今犹见于李德裕、郑畋集中。近岁或尽出于宰相,进呈讫,但召待诏,即私第书写;或诏学士,宰相面授意,使退而具草,然不能无改定也。
 
    具体地说,宰相或宰辅代使决策权,大致有以下三种类型:
    其一,皇帝充分相信某一宰相,自觉自愿地将决策权委诸该宰相。
    某些宰相,胸襟宽广,处事稳妥,公平中允,尽心为国,因此深得明智帝王的信赖。在对该宰相品德、才能完全放心的前提下,皇帝就以部分决策权相委托,加大该宰相在中央决策过程中所起的主导作用。获此殊荣的一般都是宰相,执政则因为资历、地位等多方面原因而与此殊荣无关。真宗大中祥符末年,王旦为宰相,王曾、陈彭年、张知白为参知政事,《长编》卷88载:
 
    曾、知白、彭年等与王旦同在中书,尝乘间谓旦曰:“曾等拔擢至此,公之力也,愿有所裨补。”旦曰:“愿闻之。”曾曰:“每见奏事,其间亦有不经上览,工但批旨行下,恐人言之以为不可。”旦逊谢而已。一日奏对,旦退,曾等俱留。上愕曰:“何事不与王旦同白?”曾等乃以前说闻于上。上曰:“所行公否?”皆曰:“公。”上曰:“王旦事朕,多历年所,朕察之无毫发私。自东封后,朕谕小事专行。卿等当谨奉之。”退而谢于旦曰:“上之委遇,非曾等所知也。”旦曰:“向蒙谕及,不可自言先得上旨,今后更赖诸公规益。”
 
    王旦代真宗决策显然是不符合规章制度的,所以中书辅臣通过多种渠道提意见。弄清事实真相后,王旦今后之代行决策权,恐怕就更加便利了。
    其二,宰辅坚持自己的正确意见,迫使皇帝同意,实际上代行了决策权。
    典型例子之一是寇准。寇准在太宗年间任参知政事时,就以“奏事切直”著称,往往“上怒而起,准攀上衣,请复坐,事决乃退。”因此得太宗夸奖说:“此真宰相也。”(皆见《长编》卷38)也就是说,在相权萎缩的太宗朝,宰辅们仍有可为。景德元年(1004)十月,契丹大举入寇,寇准时为集贤相,倡议并筹划御驾亲征,真宗惧敌怕死,多次临阵退缩,寇准说:“今寇已迫近,四方危心,陛下惟可进尺,不可退寸。河北诸军,日夜望銮舆至,士气当百倍。若回辇数步,则万众瓦解,敌乘其势,金陵亦不可得而至矣。”(《长编》卷58)寇准还发动军队将帅劝征,终于帮助真宗下定了最后决心,起驾进驻澶州。“澶渊之盟”的顺利订立,宋朝与辽国保持了长期的和平,都是起因于寇准的正确决策。
    庆历四年(1044),杜衍为集贤相兼枢密使,“务裁侥幸,每内降恩,率寝格不行,积诏旨至十数,辄纳帝前。”仁宗对欧阳修说:“外人知杜衍封还内降耶?凡有求于朕,每以衍不可告之而止之者,多于所封还也。”(《长编》卷152)神宗在日常决策中有较多独断专行权,但仍然不能摆脱宰辅们的干涉,他曾经感叹说:“朕平生未尝作快意事”,门下侍郎(副宰相)章惇立即告戒说:“快意事岂宜作?”(《长编》卷338)宋代制度规定:皇帝诏书必须通过二府认可。这样的制度,既是赋予宰辅对皇帝的监督权,又是让他们分享决策权。
    这种决策方式,形式上依然是皇帝决策,实质上是由宰相和执政们代行决策。
    其三,宰相弄权,架空皇帝,掌握了绝大部分的中央决策权。
    这种现象比较多地发生在北宋末年与南宋时期。北宋徽宗崇宁年间,起用蔡京为宰相。蔡京“箝制天子”,以亲信、党徒把持中央各部门大政,“取政事之大者,如宗室、冗官、国用、商旅、盐泽、赋调、尹牧,每一事以三人主之,凡所设施,皆由是出。”“威福在手,中外莫敢议。”(均见《宋史》卷472《蔡京传》)南宋绍兴年间,“秦会之当轴时,几务之微琐者皆欲预闻,此相权之常态。”(《游宦纪闻》卷6)南宋宁宗开禧年间,韩侂胄“自置机速房于私第,甚者假作御笔,升黜将帅,事关机要,未尝奏禀,人莫敢言。”(《宋史》卷474《韩侂胄传》)度宗时,贾似道“赐第葛岭”,“吏抱文书就第署,大小朝政,一切决于馆客廖莹中、堂吏翁应龙。”(《宋史》卷474《贾似道传》)由此可见,权相在位,总是事无巨细,一切过问。他们已经将大部分乃至全部的决策权攫为己有。
    3、临时设置的行政机构。
    职能专一的行政部门在行使权力的过程中,必然会逐渐地产生独立性和离心力,宰相代行决策权,在这些部门贯彻时因此可能受阻或打折扣。为了灵活、充分地行使职权,将权力牢牢地收归己有,宋代宰相在某些特殊的历史情况下,便设置临时的行政机构,以贯彻自己的施政方针。《朝野杂记》卷5回顾这类临时机构说:
 
    自王荆公(王安石)秉政,始创制三司条例司,以行新法。其后蔡儋州(蔡京)当国,踵其故,置讲议司。儋州罢,张文忠(张商英)代之,乃置政典局,不隶三省。靖康初,徐择之(徐处仁)、吴元中(吴敏)共政,又置详议司,俄以人言罢。绍兴二年,吕元直(吕颐浩)、秦会之(秦桧)同相,元直督军于外,会之欲夺其柄,乃置修政局,自领之,诏职事官及守令以上言省费、裕国、强兵、息民之策。
 
    类似的临时行政机构还有:三司会计司,“熙宁七年(1074)置于中书,以宰相韩绛提举。先是,绛言总天下财赋而无较考盈虚之法,乃置是司。”经抚房,“专治边事。宣和四年(1122),宰臣王黼主伐燕之议,置于三省,不复以关枢密院。”御营司,“以宰相为之使,仍以执政官兼副使。……初以总齐行在军中之政。”(均见《宋史》卷161、162《职官志》)
    这类临时机构,在三段时期中设置最多、发挥作用最大。其一是王安石主持变法期间,为了贯彻自己的变法主张,设制置三司条例司;其二是徽宗年间,宰相为粉饰太平、鼓吹自己的治绩,设议礼局、礼制局、大晟府等等;其三是南渡初期,兵荒马乱,机构不健全,宰相为了便于管理,设御营司等。这些临时机构,侵夺了各个具体职能部门的权力,却为宰相的行使权力提供了最大的方便。
 

 
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